人民至上生命至上——从三次审议解读医师法修订全过程
在今年10月召开的中央人大工作会议上，习近平总书记指出，要加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。
十三届全国人大三次会议以来，全国人大及其常委会紧跟党中央决策部署，强化公共卫生法治保障，及时制订专项立法修法工作计划，成立专班分批推进30部法律的制定和修改工作，用法治力量守护人民生命安全和身体健康。
医师法修订正是今年全国人大常委会实施强化公共卫生法治保障立法修法工作计划的重点之一。医师是人民健康的守护者，是健康中国建设的主力军。医师法修订不仅有助于加强医师管理和保障，促进高质量医师队伍建设，还为应对公共卫生事件、保障人民生命安全筑牢法治防线。
新修订的医师法的诸多亮点内容充分吸纳民意，真正做到了“站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神”，为保障医师合法权益，规范医师执业行为，加强医师队伍建设，保护人民健康，实施健康中国战略提供了有效法律保障。这一全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作的法治硕果，在践行全过程人民民主中生动书写人民至上，为推进健康中国建设注入了法治新动能。
01
“疫情防控常态化背景下，医生们加班加点参与基层防疫乃是常态，是否可以按照劳动法规定取得报酬，是否有必要在医师法中规范这一事项？”
“随着人民群众对医疗要求的不断提高，怎样解决群众需求与名医稀缺之间的矛盾，是当前面临的挑战。”
……
2021年6月9日，全国人大常委会法工委与广东省江门市江海区人大常委会基层立法联系点召开医师法（草案二审稿）征求意见视频座谈会。专家学者、律师、居民代表们纷纷围绕法律草案的修改，结合各自工作实际踊跃发言，积极建言献策。
7月7日，全国人大常委会法工委与河北省正定县正定镇“人大代表之家”视频连线，召开医师法（草案二审稿）座谈会，陈晓明、郝玉辉等15名人大代表和信息采集员畅所欲言，37条意见建议被传递到最高国家权力机关。
这都是医师法修订过程贯彻全过程人民民主的生动写照。
随着我国经济社会发展和医药卫生体制改革不断深入推进，医师队伍建设与管理面临着许多新情况、新问题，自1999年开始施行的执业医师法迫切需要修订。
2021年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议对医师法草案进行了初次审议。草案一审稿共7章58条，对现行法律作了较大幅度修改，主要包括保障医师合法权益及待遇、完善医师的职责和义务、完善医师考试注册管理制度、完善医师教育培训和考核制度以及完善法律责任等，建议将法律名称由“执业医师法”改为“医师法”。
6月，医师法草案二审稿提请十三届全国人大常委会第二十九次会议审议。草案二审稿共7章62条。相比于今年1月提请审议的草案一审稿，医师多点执业规则、职称晋升优先考虑条件、针对“伤医”“医闹”问题强化医师执业安全保障、不得对患者实施过度医疗、促进医疗资源向基层流动等主要修改内容引人关注。
“更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”——医师法修订把坚持全过程人民民主的要求贯彻到立法的全过程各环节，从立项、起草、审议到通过的全过程，保障人大代表和人民群众充分参与立法，发挥基层立法联系点作用，拓展民主立法渠道，并分别在医师法草案一审和二审后两次通过中国人大网广泛征求社会公众意见。
8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国医师法》，该法将于2022年3月1日起施行。法律共计7章67条，包括总则、考试和注册、执业规则、培训和考核、保障措施、法律责任和附则等内容，重点围绕加强紧缺专业医师培养、加强基层医师队伍建设、保障医师合法权益等方面进行规定。其中明确规定每年8月19日为中国医师节。
02
健康所系，性命相托。广大医师护佑亿万人民群众的生命健康，同样他们的人身安全也要用心呵护。如何从法律制度层面保障医师合法权益，促进医患和谐，是医师法关注的重点。
医师法草案一审稿新增“保障措施”一章明确规定，政府应当维护医疗卫生机构良好的执业环境，有效防范和依法打击涉医违法犯罪行为；医疗卫生机构应当为医务人员提供职业安全和卫生防护用品，并完善安全保卫措施，维护良好的医疗秩序，及时主动化解医疗纠纷，保障医务人员执业安全。为了标本兼治，草案一审稿还规定国家完善医疗风险分担机制，鼓励医疗机构参加医疗责任保险或者建立医疗风险基金，鼓励患者参加医疗意外保险。
为保障医师合法权益及待遇，草案一审稿明确医师享有的权利，获取合理劳动报酬和津贴，享受国家规定的福利待遇，按照规定参加社会保险并享受相应待遇等。
在初次审议后，有的常委会委员、代表和部门提出，针对“伤医”“医闹”等突出问题，应当进一步强化对医师执业安全的保障。对此，在草案一审稿的基础上，医师法草案二审稿围绕保障医师权利作出进一步规定。草案二审稿不仅在总则中明确医师的人格尊严、人身安全不受侵犯，同时增加规定：禁止任何组织或者个人阻碍医师依法执业，干扰医师正常工作、生活；禁止通过侮辱、诽谤、威胁、殴打等方式，侵犯医师人格尊严、人身安全和人身自由。
新修订的医师法也在更好保障医师合法权益、加强医师执业安全基础上，进一步完善医疗风险分担机制，明确医疗机构应当参加医疗责任保险或者建立、参加医疗风险基金；鼓励患者参加医疗意外保险。为鼓励医师积极参与公共场所的救治活动，医师法明确医师在公共场所因自愿实施急救造成受助人损害的，不承担民事责任。
在外急救免责，让医师放心做“好人”，有助于免除医师救人的后顾之忧。“医师法切实保障医师的合法权益，明确在外急救免责的相关规定，是法律回应社会关切和坚持公平正义的体现。”北京大学第一医院副院长王鹏远对这一规定表示支持，认为这项规定是为医者仁心提供了法治保护，免除广大医师的后顾之忧，让医师能够在紧急情况下勇敢地“该出手时就出手”，让更多的生命获得及时救助。
03
有权利就有义务。在对医师合法权益作出制度保障的同时，医师法也对医师执业规则提出明确要求，完善医师职责，规范医师执业行为，切实维护患者权益。
草案一审稿规定医师应当坚持人民至上、生命至上，弘扬“敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆”的崇高职业精神，还从执业道德、病人紧急救治、病情说明与知情同意制度的遵循、合理用药等方面对医师依法严格执业作出规定，保障患者权益。
在初次审议后，有些常委会委员、地方提出，应积极稳妥推进医师多点执业，并进一步明确医师执业规则，加强执业规范。有的常委会组成人员建议进一步完善医师注册条件、信息发布等相关制度。
对此，在草案一审稿弘扬职业精神、严格医师执业管理的相关规定基础上，针对“多点执业”“过度医疗”等医师执业行为规范问题，草案二审稿增加规定：执业医师在两个以上医疗卫生机构执业的，应当以其中一个医疗卫生机构为主，并按照国家有关规定办理变更注册、备案等手续。卫生健康主管部门、医疗卫生机构应当加强对相关医师的监督管理，规范其执业行为，保证医疗卫生服务质量。
草案二审稿还明确，医师不得出具虚假医学证明文件，不得对患者实施过度医疗。卫生健康主管部门应当将准予注册和注销注册的人员名单及时予以公告，并按照规定通过网站等提供医师注册信息查询服务。国家鼓励医师和其他医疗卫生人员积极参与公共场所急救服务。
新修订的医师法完善医师职责和义务，强调“不得对患者实施不必要的检查、治疗”，同时进一步规范医师多点执业、互联网诊疗，明确实习医生参与临床诊疗活动有关要求。明确“超说明书用药”合法性问题是医师法的另一大亮点。医师法规定在尚无有效或者更好治疗手段等特殊情况下，医师取得患者明确知情同意后，可以采用药品说明书中未明确但具有循证医学证据的药品用法实施治疗。
北京大学第一医院主任医师马靖认为这是尊重科学的体现。在新冠肺炎疫情发生后，马靖参与了第一批国家医疗队驰援武汉的救治工作。面对这一具有突发性、未知性的疾病，用哪些药、如何用药成为医师最关注的问题。“药品说明书的形成需要大量证据、反复检测，相较于临床来说是较为滞后的。医师法新规定给了医师医治病患的底气和保障，给患者更多生存的希望。”
此外，在加大处罚力度上，草案一审稿完善了违反医师执业规范的法律责任，从多维度架构了医师的管理制度，为医师队伍的建设提供了有力的法律保障。在初次审议后，有的常委会委员、部门、地方和社会公众建议进一步完善法律责任规定。
对此，草案二审稿作出相应修改，明确以不正当手段取得医师资格证书或者医师执业证书的，三年内不受理其相应申请。同时，草案二审稿还对医师在依法允许的医疗卫生机构外执业，或者超出注册的执业地点、执业类别、执业范围执业的违法行为，明确法律责任，加大处罚力度。新修订的医师法还进一步规定，严重违反医师职业道德、医学伦理规范，造成恶劣社会影响的，由省级以上人民政府卫生健康主管部门吊销医师执业证书或者责令停止非法执业活动，五年直至终身禁止从事医疗卫生服务或者医学临床研究。
04
“强基层”一直是卫生健康工作的重点。长期以来，不少地方反映基层医师招不来、留不住，这是“强基层”中必须解决的突出问题。为加强基层人才队伍建设，使偏远地区、农村地区可以享受到更好更便捷的医疗服务，医师法多举措引导优质资源向基层倾斜。
在基层卫生队伍建设上，草案一审稿规定，国家通过多种途径，加强以全科医生为重点的基层医疗卫生人才培养；国家加强基层医疗卫生队伍和服务能力建设，建立县乡村上下贯通的职业发展机制，鼓励执业医师下基层，完善对乡村医生的相关待遇政策等；政府应当采取措施，优先保障基层、贫困地区和少数民族地区的医务人员接受培训和继续医学教育。
在此基础上，草案二审稿从细化职称晋升、加强培养培训等角度进行了更有针对性的修改。新修订的医师法规定，在允许医师依法开展多点执业的同时，国家鼓励医师定期定点到县级以下医疗卫生机构，包括乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心等，提供医疗卫生服务，主执业机构应当支持并提供便利。为更好保护基层医师权益，医师法明确在基层和艰苦边远地区工作的医师，按照国家有关规定享受津贴、补贴政策，并在职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面享受优惠待遇。
在2019-2020年间前往西藏开展组团式援助工作的北京大学第一医院主任医师姜勇对此颇有感触。西藏地处偏远高原地区，生存环境较为艰苦，医疗资源也相对匮乏。在那曲市茶曲乡昂永村开展送医送药下乡工作的过程中，姜勇检查出一位七十多岁的患者患有结肠癌，随即为她进行手术治疗，帮助患者尽快康复。姜勇告诉记者：“从长远来看，鼓励优秀医疗人才向基层医疗单位流动，帮助基层医院和当地老百姓获得更好的医疗服务，一定程度上有利于改善当地的医疗服务水平。”
同样有着援藏工作经历的北京大学第一医院主任医师侯新琳，在2015-2016年间，曾前往海拔5373米的行政乡普玛江塘乡义诊。当时她所在的医疗队在当地开展健康体检，发现不少孩子患有先天性脊柱侧弯，这是一种遗传相关疾病，在产前就可以被诊断，但出生后的矫正很难。“作为援藏的医生，我们有责任将当地的医生带起来、教得会，让他们继续在各个县乡村发挥作用。有了这种爱心和专业的传递，优质医疗资源的下沉和扩容就会更有意义。”侯新琳说。
除了西藏，其他边疆地区也是“强基层”的重点地区。2015年，北京大学第一医院主任医师陆叶参加了北京大学第一医院赴内蒙古自治区医疗队。在兴安盟时，一位病人家属专程找到她当面致谢。半年前，这位病人在生产后出现便失禁的情况，由于在当地治疗没有效果，患者选择来到北京大学第一医院，经过陆叶的康复治疗最终痊愈。陆叶告诉记者：“边疆地区医疗基础薄弱，我们需要将一些技术和理念带到基层去，才能更好为老百姓服务。我感受最深的就是医师法突出‘强基层’，有力促进地区之间医疗机构的帮扶协作，进而提升边疆医疗服务水平。”
05
高素质的医师队伍是医疗质量的重要保障。把好医师队伍的“入口”关，实现培养与使用的紧密衔接，有利于优化和完善医师培养体系，保障医师专业水平，促进医疗质量提升。
草案一审稿规定，国家制定医师培养规划，加强医教协同，完善医学院校教育、毕业后教育和继续医学教育体系；国家建立健全住院医师规范化培训制度，健全临床带教激励机制，保障住院医师培训期间待遇，严格培训过程管理和结业考核。此外，草案一审稿还将参加医师资格考试的最低学历由中专提升为大专。这些规定有利于优化和完善医师培养体系，促进医疗质量提升。
在初次审议后，有些常委会组成人员、部门、地方和行业协会提出，应当进一步明确并发挥医师协会等行业组织的作用。对此，医师法草案二审稿作出相应修改。为进一步加强紧缺专业医师培养，新修订的医师法明确：国家制定医师培养规划，建立适应行业特点和社会需求的医师培养和供需平衡机制，统筹各类医学人才需求，加强全科、儿科、精神科、老年医学等紧缺专业人才培养，加强疾病预防控制人才队伍建设。
王鹏远告诉记者，以中国医师协会为例，自2013年住院医师规范化培训制度建立以来，中国医师协会受国家卫生健康委员会委托，负责住院医师规范化培训和专科医师培训的组织、管理、质量提升和评价等工作，为我国毕业后医学教育高质量发展做了大量重要工作。北京大学第一医院的教育团队承担相关制度的设计与论证、参与国家级基地的动态评估、住院医师水平测试的命审题工作、管理者与师资培训等相关工作，同中国医师协会一道为医师培训规范化作出重要贡献。
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新冠肺炎疫情发生以来，为了坚决打赢疫情防控阻击战，广大医护工作者在疫情防控第一线日夜奋战，救死扶伤，发挥重要作用，作出重大贡献，收获全社会的尊重认同。
以北京大学第一医院为例，作为医疗行业的国家队，2020年1月26日、2月1日、2月6日，北京大学第一医院先后派出3个批次、共计136人的国家抗疫医疗队，由院长刘新民亲自带队，奔赴武汉。这在北京大学第一医院105年建院史中是派出规模最大、人数最多的援助医疗队。截至4月6日返京，北京大学第一医院医疗队在武汉累计工作72天，共收治新冠肺炎患者115人，累计治愈出院100人，努力完成党中央提出的“降低病亡率、提高治愈率”的医疗救治工作总体要求，为疫情防控阶段性胜利贡献重要力量。
草案一审稿积极总结疫情防控的成功经验与做法，比如，草案一审稿规定，国家建立适应现代化疾病预防控制体系的人才培养和使用机制；遇有紧急情况以及国防动员需求时，医师应当服从卫生健康主管部门的调遣；医师发现传染病、突发不明原因疾病和异常健康事件时应及时报告；对在预防预警、救死扶伤等工作中表现突出的医师给予表彰或者奖励。
为加强中医药服务体系和公共卫生服务体系建设，新修订的医师法进一步总结抗疫经验，坚持医防结合和中西医并重，在医师执业活动中进一步促进中西医结合。
在加强中西医结合方面，一是，明确中医、中西医结合医师可以在医疗机构中的中医科、中西医结合科或者其他临床科室按照注册的执业类别、执业范围执业。二是，明确经考试取得医师资格的中医医师按照国家有关规定，经培训和考核合格，在执业活动中可以采用与其专业相关的西医药技术方法；西医医师按照国家有关规定，经培训和考核合格，在执业活动中可以采用与其专业相关的中医药技术方法。三是，明确国家采取措施，完善中医西医相互学习的教育制度，培养高层次中西医结合人才和能够提供中西医结合服务的全科医生。
在加强医防结合方面，明确国家建立公共卫生与临床医学相结合的人才培养机制，通过多种途径对临床医师进行疾病预防控制、突发公共卫生事件应对等方面业务培训，对公共卫生医师进行临床医学业务培训，完善医防结合和中西医协同防治的体制机制。
“面对疾病，医务人员和患者是共同斗争的战友。在这场没有硝烟的战争中，医患之间只有相互信任、共同努力，才能取得最好的战果。”王鹏远表示，医务人员应始终牢记从业的初心使命，用最温暖的人文关怀，最精湛的专业技能，为人民群众更好服务，践行职业誓言。
尊医重卫，不仅仅要体现在疫情防控时，更应成为全社会的常态。医师法为医师合法权益、医师队伍建设、人民生命健康提供了有力法治保障，对在全社会营造尊医重卫的良好氛围具有重要意义。
记者：宫宜希、王萍、冯添
编校：施 林
责编：舒 颖
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